行政机关开启了一个行政程序，在没有作出实体决定的情况下又决定终止行政程序。终止行政程序的决定应归入“过程性行政行为”，还是“程序性行政行为”，二者在现行法下的规范意涵亟待厘清。终止行政程序的决定是否属于行政诉讼收案范围？笔者通过自己代理的一个不动产登记案件，对上述问题作出解答。

先简要介绍案情。格格街3号不动产原登记在张李氏名下，张李氏有张三、张四、张五等三位法定继承人。1985年张李氏立有公证遗嘱，待其去世后，案涉房屋归三法定继承人所有。1990年，张李氏在某市光明公证处作第二份公证遗嘱，去世后案涉房屋归张三所有。1991年10月张李氏去世，同年底张三依据第二份公证遗嘱将案涉房屋变更登记至其名下。因第二份公证遗嘱不符合相关规定，张四和张五向某市司法局和光明公证处提出异议。某市光明公证处1995年作出《关于撤销（1990）光字第97号公证书的决定》，将第二份遗嘱公证予以撤销。张四和张五将该撤销决定原件递交给某市自规局不动产登记中心，并要求将案涉房屋更正登记至张李氏名下。

2020年4月，某市自规局不动产登记中心作出《关于“格格街3号”不动产更正登记的通知》，内容为：“张三：根据某市光明公证处《关于撤销（1990）光字第97号公证书的决定》，现格格街3号不动产登记簿记载事项存在错误，我中心拟撤销原登记机构颁发的某字第XX号《某市房产所有证》、第XX号《国有土地使用权证》，将格格街3号不动产更正登记至张李氏名下。《不动产登记暂行条例实施细则》（国土资源部令第 63号，2016年1月 1 日施行）第81条规定：‛不动产登记机构发现不动产登记簿记载的事项错误，应当通知当事人在 30个工作日内办理更正登记。当事人逾期不办理的，不动产登记机构应当在公告15个工作日后，依法予以更正’根据以上规定，现通知您，请自收到该通知之日起 30个工作日内到我局不动产登记中心办理格格街3号不动产更正登记。”同年8月，某市自规局不动产登记中心作出《告知书》，内容为：“张三：经我单位研究决定，撤回《关于“格格街3号”不动产更正登记的通知》。”张四和张五向法院提起行政诉讼，请求撤销《告知书》，并将案涉房屋更正登记至张李氏名下。

第三人在答辩中称《告知书》为过程性行政行为，不属于行政诉讼受案范围。一审法院认为：“被诉告知明确将房屋登记机构已启动的更正登记予以终止，不属于过程行为。”二审法院认为：“判断行政行为是否属于过程性行政行为的核心要素是该行为是否具有终局性以及能否独立对外产生法律效力。本案中，被诉告知撤回更正通知，且无后续行为吸收其行为效力，被诉告知具有终局性，并已独立对外发生法律效力，不属于过程性行政行为。”

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（六）项规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、层级、咨询等过程性行政行为”。一审和二审法院认定《告知书》不属于过程性行政行为的结论是正确的。但是，尽管两审法院均否定《告知书》属过程性行政行为，但未对其行为属性及可诉性标准作体系化阐释，导致裁判说理未能充分回应争议本质。

依据其内容，《告知书》应当是终止行政程序的程序性行政行为。尽管我国法律还没有明确使用“程序性行政行为”一词作出规定，但是从一些部门规章的规定可以判断终止行政程序的决定属于行政程序行为的范畴。如《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条规定：“经过调查，发现行政案件具有下列情形之一的，经公安派出所、县级公安机关办案部门或者出入境边防检察机关以上负责人批准，终止调查：……”《市场监督管理行政处罚程序规定》第四十七条也有类似规定。   

对于程序性行政行为是否可诉的问题，在最高人民法院通过第69号指导性案例（王明德诉乐山市人力资源和社会保障局工伤认定案）给出了答案。审判法院认为，被告作出《中止通知》，属于工伤认定程序中的程序性行政行为，如果该行为不涉及终局性问题，对相对人的权利义务没有实质影响的，属于不成熟的行政行为，不具有可诉性，相对人提起行政诉讼的，不属于人民法院受案范围。但如果该程序性行政行为具有终局性，对相对人权利义务产生实质影响，并且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济的，则属于可诉行政行为，相对人提起行政诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围。

根据上述指导性案例，最高人民法院认为程序性行政行为原则上不可诉，但存在例外情形。但是，当程序性行政行为对相对人的权利义务产生实际影响，并且该行为具有终局性（或者无法针对某个实体行为提起救济）之时，最高人民法院认为该行为就具备了可诉性。最高人民法院关于适用〈《中华人民共和国行政诉讼法》〉的解释》第一条第二款第（十）项规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。 这一兜底条款表明，在法律明确排除的范围之外，最高人民法院确定行政行为可诉性的根本标准是行政行为对相对人的权利义务产生实际影响。而行政行为是否具有终局性，是人民法院从司法谦抑（不干涉行政进程）和诉讼经济（在审查实体行为中对行政程序行为进行合法性审查）的角度对行政诉讼受案范围作出的考量和抉择。

上述司法解释规定的过程性行政行为，一般表现为内部行政行为，不会对相对人的权利义务产生实际影响。二审判决认为《告知书》“独立对外发生法律效力”，否定《告知书》是过程性行政行为。其中，“独立”针对的是过程性行政行为一般被最终的实体行为吸收；“对外”针对的是过程性行政行为一般不向相对人送达或者不对外公布，即没有“外化”；“发生法律效力”针对的是过程性行政行为对相对人的权利义务不产生实际影响。从这三个特征看，过程性行政行为不应当纳入行政诉讼的受案范围。

（作者邓建新，法学博士，现任中国政法大学法学院法律实践教学教研室主任、北京市首信律师事务所兼职律师）